財(cái)稅體制改革中最核心、最關(guān)鍵的一步——預(yù)算管理制度改革終于邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

　　10月8日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)公布，近8000字的內(nèi)容闡明了政府如何把超過(guò)18萬(wàn)億元的公共財(cái)政資金管好、花好。

　　《決定》全文由預(yù)算管理制度改革的緊迫重要性、總體方向、具體工作和保障工作四部分組成，改革核心內(nèi)容“具體工作”由7大項(xiàng)25條組成，涉及全口徑預(yù)算、預(yù)算透明、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制建立、稅收和非稅征管、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)庫(kù)資金管理、地方債管理等方面。

　　6月30日，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》在中共中央政治局會(huì)議上通過(guò)。至今100天里，預(yù)算管理體制改革動(dòng)作頻頻：8月底，修訂跨三屆人大的新《預(yù)算法》在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)上通過(guò)，這為預(yù)算管理體制改革奠定了法律基礎(chǔ)；9月21日，首份全面規(guī)范地方政府性債務(wù)管理文件——《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》出臺(tái)，這直接為預(yù)算管理改革中的“規(guī)范地方政府債務(wù)管理”定調(diào)；10月8日《決定》出臺(tái)為整個(gè)預(yù)算改革指明道路。

　　中國(guó)青年報(bào)記者采訪的多名財(cái)稅法學(xué)者表示，《決定》中的25條主要建立在新《預(yù)算法》修訂的內(nèi)容基礎(chǔ)上，為2015年1月1日起實(shí)施的新《預(yù)算法》做準(zhǔn)備，對(duì)新《預(yù)算法》中的原則性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，其中不乏亮點(diǎn)。

　　比如，在提出壓縮引起地方政府“跑部錢(qián)進(jìn)”的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上，《決定》明確“逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的比例為56.7%。

　　對(duì)地方政府非常關(guān)心的上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付，《決定》除了對(duì)轉(zhuǎn)移支付時(shí)間作了具體規(guī)定外，更是明確了提前下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)的比例，按因素法分配且金額相對(duì)固定的轉(zhuǎn)移支付提前下達(dá)的比例要達(dá)到90%。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君表示，這兩個(gè)比例數(shù)字的明確，傳遞出了積極信號(hào)，即未來(lái)轉(zhuǎn)移支付體系中一般轉(zhuǎn)移支付要占主導(dǎo)，而且轉(zhuǎn)移支付時(shí)間大大提前，便于地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃，而不是到年底“突擊花錢(qián)”，但他同時(shí)指出，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題的關(guān)鍵不在于比重高低，而在于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度本身是對(duì)地方事務(wù)武斷干涉，管理分散，不夠靈活，今后應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府的財(cái)政治理能力。

　　《決定》提出的“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”引起了財(cái)稅法學(xué)界的關(guān)注。

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄧淑蓮認(rèn)為，在現(xiàn)行的單一年度預(yù)算平衡機(jī)制下，地方政府對(duì)財(cái)政資金安排一年一考慮、一年一定事，不利于顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)。而跨年度預(yù)算平衡機(jī)制則可編列赤字，分年彌補(bǔ)，超收和短收也得到規(guī)范，也弱化了對(duì)收入預(yù)算的考核，促進(jìn)依法征管，且硬化支出預(yù)算約束。

　　“但推行跨年度、一般為3年的預(yù)算平衡時(shí)不能忽略了年度平衡，一些地方政府可以列赤字，但能否保證它第三年平衡？如果平衡不了怎么辦？這需要配套細(xì)則來(lái)規(guī)范，我擔(dān)心這會(huì)讓地方政府過(guò)度使用公共資金。”鄧淑蓮稱(chēng)。

　　另外，在對(duì)有“第二國(guó)庫(kù)”之稱(chēng)的財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的清理上，《決定》在規(guī)定各地一律不得新設(shè)專(zhuān)項(xiàng)支出財(cái)政專(zhuān)戶(hù)基礎(chǔ)上，明確提出“除財(cái)政部審核并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專(zhuān)戶(hù)外，其余專(zhuān)戶(hù)在兩年內(nèi)逐步取消”。

　　《決定》公布當(dāng)天，財(cái)政部負(fù)責(zé)人在解讀時(shí)表示，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)是財(cái)政部門(mén)為履行財(cái)政管理職能，在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的用于管理核算特定財(cái)政資金的銀行結(jié)算賬戶(hù)。財(cái)政專(zhuān)戶(hù)有利于彌補(bǔ)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)操作技術(shù)上的不足，與財(cái)政部門(mén)開(kāi)設(shè)在人民銀行的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位開(kāi)設(shè)在商業(yè)銀行的零余額賬戶(hù)，共同構(gòu)成了我國(guó)的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系。財(cái)政專(zhuān)戶(hù)主要是用來(lái)滿(mǎn)足社會(huì)保險(xiǎn)基金核算管理、一些具有專(zhuān)項(xiàng)用途的資金管理、非稅收入收繳管理、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政資金存放、外國(guó)政府和國(guó)際金融組織貸款贈(zèng)款資金管理、外幣資金核算管理等需要。目前國(guó)庫(kù)暫時(shí)還不能完全替代財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。

　　2011年以來(lái)，財(cái)政部連續(xù)3年組織開(kāi)展清理整頓地方財(cái)政專(zhuān)戶(hù)工作，累計(jì)撤并地方財(cái)政專(zhuān)戶(hù)7.4萬(wàn)多個(gè)，撤戶(hù)率達(dá)32.4%。下一步，將按照國(guó)務(wù)院的要求，全面清理整頓財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，今后各地一律不得新設(shè)專(zhuān)項(xiàng)支出財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，除財(cái)政部審核并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專(zhuān)戶(hù)外，其余專(zhuān)戶(hù)在兩年內(nèi)逐步取消。

　　在王雍君看來(lái)，這一措施“相當(dāng)嚴(yán)厲”，將促進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度，他認(rèn)為，現(xiàn)有的絕大多數(shù)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)都應(yīng)取消，且財(cái)政專(zhuān)戶(hù)的設(shè)立、保留應(yīng)當(dāng)報(bào)人大審查和批準(zhǔn)，因?yàn)檫@是公款賬戶(hù)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)授權(quán)，由納稅人代表來(lái)決定，從而樹(shù)立“公款神圣不可侵犯”的觀念。

　　中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅金融法研究所教授施正文一直堅(jiān)持的觀點(diǎn)是，從技術(shù)上和理論上，取消財(cái)政專(zhuān)戶(hù)完全可以做到。保留財(cái)政專(zhuān)戶(hù)就是為了保護(hù)部門(mén)利益。折中意見(jiàn)是，財(cái)政專(zhuān)戶(hù)可以設(shè)，錢(qián)可以不放在國(guó)庫(kù)，但權(quán)限要嚴(yán)格，由全國(guó)人大常委會(huì)決定或法律規(guī)定誰(shuí)能設(shè)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。

　　8月底全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)修訂后的新《預(yù)算法》規(guī)定了“中央國(guó)庫(kù)由中國(guó)人民銀行經(jīng)理”，明確了央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)制度，因?yàn)樨?cái)政部門(mén)不能既做會(huì)計(jì)又是出納。但因?yàn)橥瑫r(shí)又規(guī)定對(duì)法律有明確規(guī)定或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的特定專(zhuān)用資金，可以依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，這一特別規(guī)定又使得央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的效力大打折扣。關(guān)于國(guó)庫(kù)制度改革，學(xué)界早就提出建立單一賬戶(hù)，所有財(cái)政收入必須存入央行的單一賬戶(hù)，誰(shuí)用錢(qián)由財(cái)政部門(mén)批，國(guó)庫(kù)負(fù)責(zé)撥款，不經(jīng)過(guò)具體行政部門(mén)，由國(guó)庫(kù)直接撥給第三方。記者 王亦君