中國城鎮(zhèn)化過程中土地紅線問題是繞不過去的問題。日前中國金融四十人論壇發(fā)布的《土地制度改革和新型城鎮(zhèn)化》的報告，提出“改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃”。再次引發(fā)了對18億畝耕地紅線的爭論。那么，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，傳統(tǒng)的土地紅線是否也應(yīng)該隨之調(diào)整，如果必須變革，又該遵循怎樣的原則和路徑？時代周報記者就此問題專訪經(jīng)濟(jì)學(xué)教授、北京(樓盤)大學(xué)國家發(fā)展研究院院長姚洋。姚洋認(rèn)為，中國無需擔(dān)心糧食安全問題，但出于減少土地浪費的考慮、仍應(yīng)設(shè)定耕地紅線。
“土地紅線”存在不僅是因為糧食安全問題
時代周報：從你的理解看，最初中央制定耕地紅線政策是基于什么樣的考量？目前這個耕地紅線還必要嗎？為什么？
姚洋：中央當(dāng)初的初衷既包括糧食安全，也包括防止土地浪費。糧食安全在幾乎所有國家(可能除了那些土地非常豐富的國家)都是一個重要問題，特別是在亞洲這些人多地少的國家，更是如此。所以，確實有一部分原因是我們需要一定的耕地來生產(chǎn)糧食。但是這方面的考慮，我認(rèn)為是越來越不重要了。我國的糧食產(chǎn)量的增長速度遠(yuǎn)高于人口增長速度。過去30年平均下來，估計每年的糧食增產(chǎn)量在2%左右。這是一個非常樂觀的數(shù)字，因為我們的年平均人口增長率只有0.7%。還有就是中國農(nóng)業(yè)的科技進(jìn)步。綠色革命以來的歷史告訴我們，糧食增產(chǎn)的潛力非常大，如果我們愿意使用轉(zhuǎn)基因技術(shù)的話，糧食增產(chǎn)的潛力就幾乎是無限的。我們生物技術(shù)的進(jìn)步非常快，所以耕地不會成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的強(qiáng)約束。不是說沒有約束，但是它的約束不強(qiáng)。因此，光從農(nóng)業(yè)和糧食安全的角度去控制耕地紅線呢，我覺得意義不是那么大。
不過，有別的更重要的理由使我們需要控制耕地。現(xiàn)實中存在的一個問題是，如果不控制耕地，地方政府和農(nóng)民就會無限制地擴(kuò)張他們的建設(shè)用地。如果沒有指標(biāo)限制，農(nóng)地向非農(nóng)地的轉(zhuǎn)換會非常任意，這就會造成土地資源的浪費。
在任何一個國家，使用土地都是極其慎重的，都要經(jīng)過嚴(yán)肅的審批。比如說美國，土地規(guī)劃是非常重要的一個部門，說這塊是農(nóng)用地，那就是農(nóng)用地，要轉(zhuǎn)成商業(yè)用地，不行。想要改變規(guī)劃，是很困難的。所以說減少土地浪費，是控制土地用途的一個重要原因。
還有一個原因，是保持生態(tài)，耕地如果都變成了工業(yè)用地和城市用地，可能改變生態(tài)環(huán)境。再者，我們的土地制度決定國家、政府可以征地，在農(nóng)村又是集體所有，沒有真正落到個人的手里頭，所以土地很容易造成浪費。
基于以上這些原因，我認(rèn)為需要有一個耕地紅線。
時代周報：那么，把耕地紅線制定在18億畝這個數(shù)字上，是否出于某種科學(xué)的考量？
姚洋：其實這也沒什么科學(xué)可講。如果說18億畝不科學(xué)，19億畝也未必科學(xué)。但是土地紅線本身是需要的。那么既然已經(jīng)設(shè)定了18億畝，那就不要再去調(diào)整它了。
時代周報：關(guān)于《土地制度改革和新型城鎮(zhèn)化》報告中提到的用土地當(dāng)量紅線替代現(xiàn)在單純的土地面積紅線的建議，你怎么認(rèn)為？從技術(shù)上分析是否可行？
姚洋：用土地當(dāng)量紅線的做法當(dāng)然更科學(xué)，即按照土地產(chǎn)出率創(chuàng)設(shè)一個土地當(dāng)量，土地指標(biāo)是關(guān)于土地當(dāng)量的，比如說我們設(shè)定18億畝某種當(dāng)量的紅線，這樣可以保證土地在當(dāng)量意義上的增補(bǔ)平衡。這種做法應(yīng)該來說也是比較可行的。現(xiàn)在的衛(wèi)星遙感圖片識別度非常高，能夠看出來每一塊土地都是什么樣子。
必須讓土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)起來
時代周報：城鎮(zhèn)化過程中伴隨著無法回避的土地需求增加和農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)問題，同時又與有限的土地供應(yīng)相沖突。您認(rèn)為這種沖突的本質(zhì)是什么？
姚洋：城鎮(zhèn)化過程中土地供給有限制，并不是壞事：土地是我國的稀缺資源，不可能敞開供應(yīng)。人多地少是土地價格上漲的本質(zhì)原因。現(xiàn)在我們的城市密度越來越低，城市土地的浪費越來越多。但是如果說要取消用地指標(biāo)，并且讓土地直接入市，如果土地的使用沒有指標(biāo)的設(shè)定，那么土地就根本不可能有增減平衡，因為沒有約束。比如說我看這里有這么多土地，每年都賣掉一定面積的土地，那么土地的價格就越來越低，只會使城市的建設(shè)密度更低了，增加了土地浪費。