導讀：昨天，十二屆全國人大常委會第八次會議開幕，備受矚目的預算法修正案草案迎來第三次審議。這部法律于2004年啟動修訂，各方對一些關鍵問題反復博弈，修法過程一波三折。根據預算法修正案草案三審稿，報送各級人大的預算草案應當細化，除了現有的按功能分類編報預算外，還要按經濟分類編報。這意味著公務員工資、獎金、補貼、機關接待費、會議費等將向社會公開。對于社會熱議的地方債話題，三審稿適度放開地方政府舉債的權限，經國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市可發(fā)行地方債。
預算透明
政府須編報經濟分類預算
4月18日，各中央政府部門在官網“曬”2014年部門預算，這是中央各部門連續(xù)第5年推進部門預算公開。看不懂——這是很多普通公眾對于預算收支表的感受。
全國人大法律委員會副主任委員李飛作預算法修正案草案修改情況的匯報時說，為加強預算審查和監(jiān)督，報人大審批的預算草案應當細化，一般公共預算支出按其保障功能分類（類、款、項三級），應當編列到項；按其經濟性質分類（類、款兩級），基本支出應當編列到款。
此外，三審稿還明確了預算公開的時間：政府預算、預算調整、決算和預算執(zhí)行情況的報告及其報表，部門預算、決算及報表，應當在批準或者批復后20日內公開。
解讀
“曬”出薪酬福利更有利于監(jiān)督
“預算支出不按經濟分類，怎么花錢難監(jiān)督。”對于最新一輪中央部門預算公開，上海財經大學教授蔣洪在接受北京青年報記者采訪時表示。
目前，無論中央還是地方政府，向人大報送的預算都是按保障功能分類。所謂按功能分類，就是要顯示政府的錢都用來“干什么”，用在哪些方面。《政府收支分類科目》中支出按功能分類共設置類、款、項三個層級科目。以教育支出中的小學教育支出為例，三級科目分別對應：教育－普通教育－小學教育。
事實上，還有另外一種預算編制方法，即按經濟性質分類。上海財經大學中國公共財政研究院執(zhí)行院長劉小川接受北青報記者采訪時介紹，按經濟分類編報預算，意味著更清楚列出財政資金具體都干了什么，是怎么花的，有利于更好地監(jiān)督政府花錢。
財政支出按經濟分類主要包括類和款兩級，類主要包括工資福利、商品和服務支出、轉移支付、基本建設支出等；款是對類的細化，如房屋建筑物構建、大型修繕等。
劉小川介紹，公務員的工資、獎金、補貼以及“三公經費”等都可以在按經濟分類的預算表中體現。“從技術上說，編制按經濟分類的預算表沒有太大的難度，但無論中央還是地方，都沒有全面采用經濟分類編制預算。”他說。
公務員“曬”工資、福利，部分地方已經開始嘗試。今年年初的廣州市兩會上，監(jiān)督政府“錢袋子”的《廣州市人民代表大會審查批準監(jiān)督預算辦法》獲得通過，其中一大亮點是提出了“部門決算草案應當按照經濟分類編報支出”，這讓公務員的薪酬福利更加透明。
地方債
適度對地方債“開閘”
現行預算法規(guī)定，除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。去年審計署披露，全國各級政府負有償還責任的債務超過20萬億元。地方舉債已經成為法律不允許但實際存在的現象。
是否允許地方政府舉債？三審稿擬在這方面有所突破，適度放開地方政府舉債的權限，但同時設立多道“防火墻”規(guī)范政府舉債行為。
全國人大法律委員會副主任委員李飛指出，草案二審稿在征求意見中收到意見提出，為適應地方經濟社會發(fā)展的需要，應當適度放開地方政府舉債的權限，進一步規(guī)范地方政府的舉債行為，使其法制化、透明化，并就這些年來地方政府舉債過程中存在的問題，作出有針對性的規(guī)定。
根據三審稿，經國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市可以發(fā)行地方債。不過，對舉債的方式、用途、償債資金等做出規(guī)定：方式限于發(fā)行地方債券；用途應當是公共預算中必需的部門建設投資，并不得用于經常性支出；應當有穩(wěn)定的債務償還資金來源。
三審稿明確了債務規(guī)模和管理方式：地方政府債務的規(guī)模由國務院報全國人大或者其常委會批準。地方政府依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批準。
此外，三審稿明確地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何方式舉借債務，以及為他人債務提供擔保。對違法舉債或者為他人提供擔保的，草案規(guī)定相應的法律責任。
解讀
如何償還舊債成為地方難題
本次預算法修改，將地方債發(fā)債主體限定在省級政府。上海財經大學中國公共財政研究院執(zhí)行院長劉小川表示，省級政府作為舉債主體，可以既做到允許地方舉債，又對債務規(guī)模和方式進行限制。
發(fā)債用途限定在“建設投資”，劉小川解釋，國外的地方政府一般通過發(fā)行市政債解決城市建設問題，地方債有且僅有這一項用途。城市建設項目一般具有一定的收益，這有利于償還債務。
“政府的一般支出靠財政撥款來解決，不能通過發(fā)行地方債來維持政府運行。如果地方靠發(fā)債來做其他事情，比如進行經濟調控，就會破壞基本的市場規(guī)則。”劉小川說。
中央如何限定各地方的發(fā)債額度？劉小川建議，中央已經評估了各地的地方債規(guī)模，今后可以根據各地的經濟實力和負債情況來確定地方發(fā)債限額。此外，地方的償債信用也應該成為重要的參考依據。
劉小川指出，三審稿規(guī)定地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何方式舉借債務，這意味著現有的地方債融資平臺將不允許再借新債。有的省市靠借新債還舊債，一旦嚴控地方債，過去借的債如何消化，這是今后地方面臨的難題。
反對鋪張浪費
嚴格控制樓堂館所等支出
反對奢侈浪費在預算法修正案草案三審稿中有多處體現。
三審稿中新增規(guī)定，各部門在公開預算、決算時，應當對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況做出說明。
針對地方黨政機關熱衷興建豪華樓堂館所的問題，三審稿增加規(guī)定：嚴格控制各部門、各單位的機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出；各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執(zhí)行，不得虛假列支。
此外，三審稿還增加了懲罰措施：在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。
財政專戶
三審稿限制設立財政專戶
與二審稿相比，三審稿的一大變化是嚴格實行國庫集中收付，限制設立財政專戶。
三審稿明確政府的全部收入都應當上繳國庫，嚴格限制財政專戶的開設范圍，只有法律有明確規(guī)定或者經國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規(guī)定設立財政專戶。
對于財政專戶，二審稿規(guī)定，應當上繳的預算資金應當依照法律、行政法規(guī)和國務院的規(guī)定，及時、足額地上繳國庫和依法設立的財政專戶。
有意見提出，實踐中財政專戶數量眾多、管理混亂，滋生了很多的問題，取消財政專戶是大勢所趨，建議刪去有關財政專戶的規(guī)定。有的建議增加規(guī)定，各級政府財政部門不得擅自設立財政專戶。因此，三審稿中限制設立財政專戶。
本版文/本報記者 關慶豐