半月談評(píng)論員 王勁玉 梁曉飛 白明山
要減輕基層負(fù)擔(dān)、提升治理效能，關(guān)鍵是要做到各層級(jí)權(quán)責(zé)一致、責(zé)能一致，讓基層的事基層說(shuō)了算。近年來(lái)，各級(jí)政府部門之間通過(guò)構(gòu)建權(quán)力清單、責(zé)任清單等制度，積極破解“小馬拉大車”困境，取得顯著成效。然而，半月談?dòng)浾呓诓稍L發(fā)現(xiàn)，一些地方在厘清權(quán)責(zé)的過(guò)程中，用備案、登記甚至口頭通知等方式“卡流程”。一些基層干部反映，說(shuō)是備案，其實(shí)就是上級(jí)說(shuō)了才算。
明明是備案，用時(shí)比審批還長(zhǎng)
近期，中部地區(qū)某縣任命了一名副鎮(zhèn)長(zhǎng)，該名干部由事業(yè)崗轉(zhuǎn)為行政崗，但在任職后不久，又回到了原來(lái)的事業(yè)崗位，原因是副科級(jí)行政崗位在市委組織部門的備案遲遲沒(méi)有完成。為避免被問(wèn)責(zé)，縣里只能將其已被任命的職務(wù)撤銷，等待市級(jí)備案。
“雖然是備案，市級(jí)部門也不承擔(dān)任前審查等程序，但備案的流程長(zhǎng)，有的干部甚至任命兩三年后都備不了案，這些干部也被戲稱為‘黑干部’。”一名基層干部說(shuō)，個(gè)別干部為了成功備案不影響后續(xù)工作，只能通過(guò)找關(guān)系、請(qǐng)托等方式疏通關(guān)系。
西部地區(qū)一家事業(yè)單位，內(nèi)部需要平級(jí)調(diào)崗3位負(fù)責(zé)人，按照原有人事管理權(quán)限，平級(jí)調(diào)整只需本級(jí)單位黨組動(dòng)議后，報(bào)備上級(jí)管理部門。但在實(shí)際工作中，本級(jí)將名單上報(bào)后，上級(jí)主管部門對(duì)行文表述、人員履歷反復(fù)核查，本應(yīng)1個(gè)月走完的流程，拖了半年還未完成。
“3人原來(lái)各自負(fù)責(zé)重要業(yè)務(wù)板塊，上級(jí)不批復(fù)同意備案的文件，本級(jí)就無(wú)法正式任命，這就直接導(dǎo)致3人對(duì)原來(lái)負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)不上心，新業(yè)務(wù)又接不上手。”該單位的一位人事工作人員無(wú)奈表示，照此下去，本年度的任務(wù)目標(biāo)都很難完成。
“知道自己崗位要調(diào)整了，舊業(yè)務(wù)就不想管了，管好管壞跟我也沒(méi)多大關(guān)系。”其中一位擬調(diào)崗人員說(shuō)，“但新業(yè)務(wù)板塊，我也沒(méi)法‘發(fā)號(hào)施令’，畢竟任命文件沒(méi)下來(lái)，名不正言不順，沒(méi)法干。”
近年來(lái)，社會(huì)治理的重心逐漸下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))兩級(jí)基層組織，各地也有序推進(jìn)為基層賦權(quán)與資源下沉等工作。然而在治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中，一些基層干部坦言，一些權(quán)力下放時(shí)上級(jí)“不放手”“不放心”，以備案、登記等方式行“審批”之實(shí)。
中部地區(qū)一名基層干部說(shuō)，當(dāng)?shù)厍皫啄陮⒃O(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理權(quán)限下放給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一般耕地就可以用來(lái)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，但由于土地性質(zhì)等關(guān)鍵信息需以自然資源系統(tǒng)圖庫(kù)內(nèi)容為準(zhǔn)，萬(wàn)一存在土地性質(zhì)不符的情況，項(xiàng)目就可能直接面臨處罰。“為了消除風(fēng)險(xiǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層在推進(jìn)項(xiàng)目前，仍會(huì)向縣級(jí)相關(guān)部門備案，本質(zhì)上就是‘征得同意’。”
權(quán)不明、責(zé)不細(xì)、管不清
有基層干部表示，備案不屬于事中事后監(jiān)管，相關(guān)規(guī)定要求必須在事前進(jìn)行，很容易“約等于審批”。少數(shù)上級(jí)部門在備案指導(dǎo)時(shí)，甚至不發(fā)文件，而是以電話通知的形式下發(fā)指令，導(dǎo)致基層干部既沒(méi)有決定權(quán)還得擔(dān)責(zé)任。
半月談?dòng)浾卟稍L發(fā)現(xiàn)，一些備案式“審批”過(guò)于拖沓，既折射出基層治理的復(fù)雜性、系統(tǒng)性，也反映出當(dāng)前為基層賦能需要破解的幾類問(wèn)題。
——上級(jí)不放權(quán)，責(zé)任還得基層擔(dān)。中部某縣一位基層干部說(shuō)，最害怕在向上級(jí)備案后，上級(jí)以電話、口頭通知等方式“繞過(guò)正常辦事程序”指導(dǎo)工作，實(shí)際仍是權(quán)力在上面、責(zé)任在下面。“不聽(tīng)上級(jí)招呼，容易在以后工作中被‘上眼藥’；如果聽(tīng)了，沒(méi)有正式文件，一旦出了事，下面就得承擔(dān)責(zé)任。”
——責(zé)任不清晰，備不備案很為難。行政審批、備案清單中雖然明確了哪些事項(xiàng)由上級(jí)審批，哪些事項(xiàng)只需下級(jí)備案，但也標(biāo)注了用來(lái)兜底的“其他事項(xiàng)”。“有些事項(xiàng)既沒(méi)在審批清單，也沒(méi)在備案清單，且與之相關(guān)的事項(xiàng)有些需要審批，有些需要備案。”一名基層干部說(shuō)，工作大部分時(shí)間都用來(lái)處理“其他事項(xiàng)”了，而這些事項(xiàng)往往權(quán)責(zé)模糊，令基層難辦。
——監(jiān)管不完善，備了案也“無(wú)人管”。一些干部認(rèn)為，備案的本質(zhì)是寬進(jìn)口、嚴(yán)管理，但在一些事項(xiàng)上由于監(jiān)督管理機(jī)制不完善，備案形同虛設(shè)，問(wèn)題長(zhǎng)期存在。“例如，商家推行預(yù)付卡屬于備案事項(xiàng)，但事實(shí)上不僅難以做到全部備案，也缺乏對(duì)預(yù)付資金的有效監(jiān)管手段。”一位干部反映，看似通過(guò)備案有了“婆家”，實(shí)際上出了問(wèn)題還是不知道找誰(shuí)管。
莫讓“向上備案”異化成“隱形審批”
當(dāng)前，各地都在減輕基層的考核壓力，防止職責(zé)任務(wù)隨意下沉，想方設(shè)法為基層減負(fù)。推行備案制度，建立權(quán)力清單、責(zé)任清單，本應(yīng)是賦能基層的責(zé)任指南和減負(fù)利器，但部分地方在執(zhí)行落地過(guò)程中卻讓賦能成“負(fù)能”，“向上備案”異化成了“隱形審批”“向下甩責(zé)”。受訪干部建議，要切實(shí)落實(shí)權(quán)責(zé)清單要求，以事中事后監(jiān)管的穩(wěn)定性，給予事前備案更多確定性。
對(duì)于權(quán)責(zé)清單中的“其他事項(xiàng)”等權(quán)責(zé)模糊地帶，上級(jí)部門應(yīng)加強(qiáng)規(guī)范性、原則性指導(dǎo)，賦予基層相應(yīng)的自主權(quán)。基層工作千頭萬(wàn)緒，出現(xiàn)“其他事項(xiàng)”實(shí)屬正常。受訪基層干部認(rèn)為，應(yīng)對(duì)已完成的“其他事項(xiàng)”舉一反三，及時(shí)完善權(quán)責(zé)清單，莫讓完成“其他事項(xiàng)”成工作常態(tài)。
對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)事項(xiàng)，該審批的嚴(yán)格審批。如對(duì)重大工業(yè)項(xiàng)目落地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等涉及資源調(diào)配和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的事項(xiàng)，要嚴(yán)格執(zhí)行審批流程，確保科學(xué)決策與規(guī)范管理。
對(duì)于一些事權(quán)已下放，但基層履職能力尚且不足的備案事項(xiàng)，要強(qiáng)化政策執(zhí)行，想方設(shè)法為基層賦能。在基層缺乏經(jīng)驗(yàn)、需要支持時(shí)，上級(jí)部門要優(yōu)化指導(dǎo)方式，杜絕電話、口頭通知等易發(fā)生甩鍋、權(quán)力尋租的指導(dǎo)方式，同時(shí)加強(qiáng)資源傾斜、適當(dāng)給予配套支持，提升基層承接能力，實(shí)現(xiàn)人財(cái)物匹配，權(quán)責(zé)利統(tǒng)一。
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