專題：穩舵行遠篇丨金融新啟航
在經濟轉型與周期波動交織的背景下，金融體系承擔著穩預期、穩增長、穩結構的重要使命。如何在復雜環境中把握方向、校準節奏，成為金融業必須直面的現實課題。
新浪財經推出《金融新啟航·穩舵行遠篇》專題系列，聚焦宏觀政策取向、金融運行邏輯與重點領域改革進展，邀請金融業界專家和學者，圍繞金融如何更好服務實體經濟、提升體系韌性展開深入討論，記錄中國金融“穩中求進”中的關鍵判斷與實踐路徑。本期《金融新啟航·穩舵行遠篇》對話中國農業大學經濟管理學院教授、農村金融與投資研究中心主任何廣文。這位長期深耕普惠金融與農村金融研究的學者指出，在普惠金融進入提檔升級的新階段，政策體系與金融機構的戰略調整顯得尤為關鍵。
他表示，高質量發展的核心，不僅是繼續完善政策制度，更重要的是構建一個更加市場化、商業可持續的體系。“核心是打破對政策補貼的路徑依賴，金融機構要重構普惠金融業務定價機制，重構普惠業務的成本-收益模型，讓普惠金融‘有利可圖’，激活機構內生動力，使普惠金融業務成為金融機構可持續的盈利增長點。”
何廣文指出，不少企業主體特別是鄉村新型農業經營主體，雖然獲得了銀行貸款，卻仍需依賴民間借貸，通過非正規渠道填補沒有得到充分滿足的信貸需求缺口，這表明在普惠金融市場中，信貸抑制現象仍普遍存在。他提醒，監管體系與激勵約束機制有待優化，監管思路從“數量導向”向“質量導向”的轉變還有待加速。
傳統普惠金融供給格局被打破，構建起多層次、廣覆蓋的新體系
新浪財經：如何評價普惠金融近年來在國內的發展？
何廣文：這些年普惠金融進展是比較快的。整體來看，我覺得可以從四個方面來評價主要成果。
第一，已經構建起一個多層次、廣覆蓋的普惠金融供給體系。
這個體系里，全國性銀行、區域性銀行都在參與；非銀機構也在參與；越來越多的科技公司也加入進來，基本上形成了“鄉鄉有網點、村村有服務”的格局，基礎設施比較完善。銀行體系內部也有很多產品，來滿足那些原本沒有被滿足、或者沒有被充分滿足的群體的金融需求。
第二，從量上來看，實現了量增、面擴、價降、質提的跨越式增長。
2016年前后，國內普惠型小微企業貸款余額大概在10萬億元左右；2025年三季度末已經達到36.5萬億，十年增長了三倍，近五年年均增速達到25%左右。從覆蓋面看，目前普惠小微貸款授信戶數已經超過6000萬戶，非常龐大。從融資成本端看，新發放的普惠小微貸款平均利率降到了4%左右，而2015年前后還在7%至8%之間。
當然，我也不主張一味強調“利率越低越好”。利率下降，是因為供給主體多了，競爭自然會帶來價格下降；但我們仍然要堅持商業可持續，不能為了低利率而低利率，普惠金融市場競爭不能“卷利率”。
第三，在數字普惠金融方面取得了突破，數字技術正在重塑服務模式。
普惠金融需求主體貸款難，核心原因就是信息不對稱和缺乏法律意義上規范的抵押物。在這種情況下，數字技術特別是數字征信、線上化流程等就成為解決問題的核心動力，通過數字化，我們能夠依據小微主體的“數字足跡”對其進行信用評價，提高服務效率；產品的適配性也提升得很明顯。
現在很多地方機構都開發了和當地特色產業掛鉤的產品，比如山西有黃花貸，浙江有楊梅貸，還有光伏貸、茶葉貸、烏雞貸等等。“一業一策”式的精準匹配，體現了數字普惠金融對實體經濟的支撐。
第四，形成了“頂層設計+基層創新”的推進機制。
政策體系越來越完善，比如《推進普惠金融發展規劃（2016年—2020年）》、2023年國務院發布的《關于推進普惠金融高質量發展的實施意見》，以及中央金融工作會議把普惠金融納入“五篇大文章”等等，這些都是戰略引領。
同時地方層面也有不少創新實踐，包括陜西銅川、四川成都、浙江麗水、河南蘭考等的普惠金融改革試驗，還有浙江湖州的綠色金融試驗等等。
新浪財經：近年來大型商業銀行在普惠金融領域發力很猛，大行的業務下沉給小型的地方銀行帶來壓力，怎么看大行以及地方行在普惠金融方面的競爭？
何廣文：參與普惠金融服務的機構確實比較多。特別是近幾年，我們看到統計數據，普惠金融市場份額發生了明顯變化：大型商業銀行在普惠小微企業貸款市場的份額在提升，中小銀行和地方銀行金融機構的市場份額則在下降。
根據有關銀行的年報信息，農業銀行到2024年底，有貸款余額的客戶比2023年增加了104萬戶，增長幅度非常大，有貸客戶總數已經達到458萬戶。建設銀行在2024年底的普惠小微貸款有貸客戶是336萬戶；郵儲銀行也達到了211萬戶。
傳統上，鄉村、縣域是普惠金融的主戰場，而普惠小微金融市場主要是地方中小金融機構的藍海市場。但隨著大行加速下沉，這個市場出現很明顯的重新洗牌現象，農商行、農信社和村鎮銀行等地方金融機構的市場份額下降比較多，傳統的普惠金融供給格局被打破。
這種變化一方面確實給中小金融機構帶來了競爭壓力；但另一方面，也倒逼地方小微金融機構進一步創新、深耕普惠金融服務，更加強化服務深度拓展。
普惠金融正邁入高質量發展階段，要著眼構建商業可持續體系
新浪財經：隨著普惠金融發展越來越深化，政策端需要隨之做出什么樣的調整？
何廣文：通過政府主導構建和完善政策體系推動普惠金融不斷深化，這是我們的優勢。但與此同時也應該看到，政府在普惠金融領域參與得較多、補貼力度較大，加上指標考核導向機制安排，并將考核結果與金融機構風險評級、機構政策福利的享受等等掛鉤，普惠金融發展模式呈現出鮮明的“政策驅動”、政府推動特征，把“普惠金融=政策性金融”，以至于有些金融機構在開展普惠金融服務時，并不是完全基于業務自我可持續發展邏輯，產品和服務運作成本高、不具有可復制性和可推廣性，構建的普惠金融賦能機制難以可持續。同時，風險收益不匹配，有些銀行普惠金融業務的凈息差出現倒掛現象，普惠金融業務的可持續發展受到考驗。
當然，普惠金融相關政策本身具有階段性。在普惠金融進入新階段之后，有些政策確實需要適時調整和完善，使其更加契合機構的內生能力建設和長期可持續發展。
我認為，當前普惠金融已經進入了提檔升級的高質量發展階段。高質量發展的核心，不僅是繼續完善政策體系，更重要的是構建一個更加市場化、商業可持續的普惠金融體系。服務模式需要轉型，從過去以標準化供給為主，逐步轉向個性化、場景化的解決方案。
新浪財經：那么，普惠金融從政策驅動型向商業可持續發展轉型的路徑有哪些？
何廣文：核心是打破對政策補貼的路徑依賴，機構自主決策通過技術創新、商業模式創新和風險管理創新，實現“成本可負擔、商業可持續、風險可控制”的發展目標，并使普惠金融業務成為金融機構可持續的盈利增長點。
我認為具體路徑主要有五個方面：
第一，對金融機構，從“要我做”轉向“我要做”；重構普惠金融業務定價機制，重構普惠業務的成本-收益模型，讓普惠金融“有利可圖”，激活機構內生動力。普惠金融業務是有利可圖的，是被國內、國際較多成功案例實證了的，只有這樣，金融機構才能成為真正的普惠金融發展主體，基于自身戰略定位和比較優勢自主選擇發展路徑，形成專業化、差異化的發展格局。
第二，將市場主體例如電商平臺、龍頭企業等融入普惠金融生態，金融鏈接產業場景，將金融服務嵌入普惠客群的生產經營鏈條，將傳統的對市場主體的“生存型”金融服務模式轉化為政府主導下多方參與的對市場主體的“陪伴式”“發展型”金融服務模式。
第三，促進政策角色轉型，將直接補貼轉化為生態賦能，避免政策依賴。政策轉型不是取消政策，而是讓政策從補貼激勵、直接影響業務轉向完善市場環境、機制建設、規范市場競爭秩序。例如可以將直接補貼轉化為“政府+銀行+保險”的風險分擔機制。監管導向從規模考核為主轉向質量與可持續性考核為主。
第四，通過數字技術破解普惠金融的天然痛點。數字技術是轉型的關鍵工具，利用數字技術，可以構建技術創新驅動的服務模式，不僅能解決普惠金融成本高、信息不對稱、風險難控的核心痛點，并且能夠通過輕量化的服務渠道、移動展業終端降低運營成本。
第五，將ESG理念融入普惠金融發展。ESG理念正成為普惠金融發展的重要指引，推動金融機構在追求經濟效益的同時，更加注重社會價值和環境效益的創造。
規范非正規金融發展，提升有效供給
新浪財經：某種程度上講，普惠金融市場競爭已經比較充分，還有什么核心問題有待解決？
何廣文：我國金融業發展取得了巨大的成就，金融機構體系已經比較完善，金融供給總量也比較大。可以說，不缺機構，也不缺錢。
但是，普惠金融市場中的信貸抑制現象依然普遍。
主要表現有四類：一是仍然存在被金融機構完全排斥的客戶，他們的需求沒有被滿足。二是新的客戶、新的產業主體在不斷出現，他們的需求也不一定能被及時覆蓋。三是已經獲得貸款的小微企業和鄉村新型經營主體，“被滿足但不充分”的情況仍然比較突出。四是那些即使是信貸需求得到滿足的經營主體，出于企業發展而擴張經營規模、技術創新和轉型、綠色發展等需要，會產生新的信貸需求，在市場高漲階段尤其如此，這部分需求一般也難以得到及時有效滿足。
我們調研中發現，較多經營主體雖然拿到了銀行貸款，但仍然需要依靠民間借貸，包括企業與個人、企業與企業之間的借貸等，也就是非正規借貸。原因很簡單：銀行沒有完全滿足他們的信貸融資需求。
舉個非常典型的場景：企業銀行貸款到期了，必須按期歸還。而銀行的期限管理非常嚴格，雖然現在有“無還本續貸”，但也是有門檻的。監管部門也強調在風險可控的情況下才能做無還本續貸，而風險可控的要求本身就比較高。在這種情況下，不少企業貸款到期，都需要過橋資金，資金主要來源就是民間借貸。
有些機構會嘗試通過企業和個人過往的信用、數字足跡來做個體授信，但也存在數字門檻，比如客戶需要200萬，數字化授信可能只給到20萬、50萬，剩下的部分只能通過民間非正規借貸來填補。
另外，雖然現在有政策性擔保機制，例如創業貸款擔保、農業擔保等，但這些擔保機構本身也是風險厭惡型的，受考核機制約束，不敢新增風險，因此擔保供給端也存在抑制。
新浪財經：您怎么看非正規借貸在普惠金融發展中的角色和作用？
何廣文：從學術概念來說，非正規借貸也是普惠金融的組成部分，也是國家金融體系的重要組成部分。
過去我們也有一些典型經驗，比如非政府（NGO）小額信貸，在我國脫貧攻堅過程中發揮了非常重要的作用。在改革開放初期，我們的正規普惠金融體系還不健全，民營經濟發展的融資很大程度上依賴非正規金融，作用非常突出。
金融體系是由正規金融和非正規金融兩個部分構成的。正規金融就是在一定法律框架下納入監管的金融機構、金融活動和金融行為；而非正規金融是處在監管邊緣，或者有政府政策許可或某個部門首肯而存在，并未納入政府金融監管、未取得金融牌照，但它是由市場真實需求拉動而產生的、有存在的合理性、有某種合法性的各種金融活動、金融行為甚至金融組織。“有真實需求場景”是非正規借貸存在的基礎，也是其區別于非法集資、金融詐騙的根本所在。
新浪財經：您覺得應該怎么完善非正規金融的發展？
何廣文：討論非正規金融，最重要的還是立法層面要有清晰界定。我們應該承認它的存在，并明確哪些形式是可以存在的，應該以什么方式經營，需要遵循怎樣的規則體系、制度體系。
但由于缺乏相應的法律體系和制度體系，這些非正規金融一旦產生，很多地方政府往往因為概念不清、缺乏界定，無法準確理解非正規金融的作用和意義，可能簡單地把一些金融行為和金融活動按照非法集資、非法吸收公眾存款等來定性和處理。
新浪財經：正規金融機構和非正規金融機構之間可以互動嗎？
何廣文：金融本身就是一個經營風險的領域，無論是正規金融還是非正規金融，都需要在明確、完善的規則之下運行。只有在規范的制度安排下，非正規金融才能有序運作。
在規則清晰、監管框架到位的前提下，正規金融和非正規金融之間是可以互動、可以合作的。但目前，由于缺乏這樣的制度基礎，二者的合作往往在法律上不被認可，或者不被認為是在監管上合規的，導致非正規金融也難以發展。
如果未來能夠做到規則明確、監管到位，那么正規與非正規金融之間的互動不僅能促進非正規金融自身的健康發展，更重要的是，能夠顯著提升普惠金融的有效供給。