日前,中共中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。新一輪財稅改革,總體思路和主要任務是什么?有沒有具體的時間表和路線圖?財政部部長樓繼偉近日接受本報記者專訪,對相關熱點問題進行了詳細解讀。
新一輪財稅體制改革立足全局、著眼長遠,進行制度創新和系統性重構
記者:為什么要進行新一輪財稅改革?這次深化財稅體制改革與之前的財稅改革有什么不同?
樓繼偉:黨的十八屆三中全會明確提出,全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化,強調財政是國家治理的基礎和重要支柱。這是中央著眼我國現代化建設全局做出的重要判斷,也是對新一輪財稅體制改革提出的更高要求。
財政制度安排體現著政府與市場、政府與社會、中央與地方等諸多方面的基本關系,深刻影響著經濟、政治、文化、社會、生態文明、國防等領域,財稅體制在國家治理中始終發揮著基礎性、制度性、保障性作用。新一輪財稅改革的意義重大。
新一輪財稅體制改革的目標,是要建立“與國家治理體系和治理能力現代化相適應”的現代財政制度,這與1994年財稅改革有很大不同。那時候主要是規范國家和企業、中央和地方收入關系,我們的主體稅種就是那時候建立的。經過20年的發展,現在我們的稅制有了很多的變化,強化了公共財政的職能,財稅與老百姓關系越來越密切。深化財稅體制改革不是政策上修修補補,而是在原來的基礎上立足全局、著眼長遠,進行制度創新和系統性重構。
記者:制度創新與重構的基本思路是什么,主要從哪些方面展開?
樓繼偉:新一輪財稅體制改革的基本思路,簡單地說就是24個字:完善立法,明確事權,改革稅制,穩定稅負,透明預算,提高效率。當前最緊迫的任務有三項,就是改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度。
近半財力被固化,要改為據實安排支出;預算要有中期規劃,不能一年一定事
記者:預算方面改革的內容有哪些?
樓繼偉:預算方面改革的內容比較多,包括建立透明預算制度、完善政府預算體系、改進年度預算控制方式、完善轉移支付制度、加強預算執行管理、規范地方政府債務管理以及全面規范稅收優惠政策等七項任務。
要建立透明預算制度,核心是推進預算公開。今后要進一步細化政府預決算公開內容、擴大部門預決算公開范圍。
研究清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項,一般不采取掛鉤方式。雖然掛鉤在特定發展階段起到了一定積極作用,但也導致政府的財力固化。目前與財政收支增幅或GDP掛鉤的重點支出,涉及7類,占全國財政支出的47.5%。將近一半的財力被從上到下固化掉,很不科學也脫離實際,要改為據實安排支出。當然,取消掛鉤并不是否定某項事業的重要性,這7類支出都是重點,但保障重點不一定要掛鉤。
還要改進年度預算控制方式,建立跨年度預算平衡機制,向支出預算和政策拓展。財政的本質是中長期的制度安排,如果沒有中期規劃,預算一年一平衡,財政資金安排就會一年一考慮、一年一定事,不利于顧及長遠。有了中長期財政規劃,就會引導大家往前看,考慮我們應該做什么事,有多少資源,要達到什么效果。哪些是短板,要先把它做起來,在資金安排上保障投入,這樣更符合實際。
專項轉移支付項目過多、規模過大、資金分散,需要清理整合規范
記者:清理規范轉移支付,有什么新舉措?
樓繼偉:轉移支付制度的核心并不是資金規模大小,主要看轉移支付的方式與結構是否合理。我們現在的問題是,一般性轉移支付比重偏小,專項轉移支付項目過多、規模過大、資金分散。
專項轉移支付項目過多不僅容易形成“跑部錢進”“撒胡椒面”現象,而且容易造成中央部門通過資金安排不適當地干預地方事權,甚至成了滋生腐敗的溫床。這是個大問題,要清理、整合、規范。今年專項轉移支付已從220項減少到150項左右,今后還要進一步減少。
改革的主要方向,是“增一般、減專項、提績效”。“增一般”就是完善一般性轉移支付的穩定增長機制,提高轉移支付資金分配的科學性、公平性和公開性,“減專項”就是清理、整合、歸并專項轉移支付,“提績效”就是強化專項轉移支付針對性、時效性,建立專項轉移支付定期評估和退出機制。
加強預算執行管理,硬化預算約束,也是改革的一個重要方面。所有支出應該是預算安排的,預算未安排事項一律不得支出。
已實施的區域稅收優惠政策約50項,過多過濫
記者:稅制改革主要包括哪些內容?稅收優惠政策過多過濫,如何清理規范?
樓繼偉:稅制改革的內容主要包括:推進增值稅改革,包括營改增繼續擴圍;完善消費稅制度,改革涉及征收范圍、稅率結構和征收環節;加快資源稅改革,推進資源稅從價計征改革;建立環境保護稅制度等。下一步全面實行營改增,要將范圍逐步擴大到生活服務業、建筑業、房地產業、金融業等各個領域。
我國現行稅收優惠政策尤其是區域性稅收優惠政策過多,已出臺實施的區域稅收優惠政策約50項,幾乎囊括了全國所有省份。有的企業到地方去投資,往往是“貨比三家”,誰給的優惠多就在哪兒投。這不利于實現結構優化和社會公平,影響了公平競爭和統一市場環境建設,不符合建立現代財政制度的要求。
今后,除專門的稅收法律、法規外,起草其他法律、法規、發展規劃和區域政策都不得突破國家統一財稅制度、規定稅收優惠政策;未經國務院批準,不能對企業規定財政優惠政策。
根據中央和地方“誰該干什么事”來定“誰掏錢”,讓“錢”與“事”相匹配
記者:建立事權與支出責任相適應的制度,涉及到中央與地方的關系。下一步將如何推進這方面的改革?
樓繼偉:建立事權和支出責任相適應的制度,是建立現代財政體制的重要方面。通俗地說,就是根據中央和地方“誰該干什么事”來定“誰掏錢”,再通過分稅、轉移支付機制讓“錢”與“事”相匹配。
改革的內容主要包括:一是在堅持現有中央地方收入格局大體不變的前提下,根據稅制改革推進情況,進一步理順中央和地方收入劃分。合理調整中央和地方收入劃分,遵循公平、便利、效率等原則,考慮稅種屬性和功能,將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅,或中央分成比例多一些;將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩定的稅種,劃為地方稅,或地方分成比例多一些。收入劃分調整后,地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還方式解決。
二是合理劃分各級政府間事權與支出責任,適當強化中央的事權和支出責任。將國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理的事項集中到中央,減少委托事務,通過統一管理,提高全國公共服務水平和效率;將區域性公共服務明確為地方事權;明確中央與地方共同事權。在明晰事權的基礎上,進一步明確中央和地方的支出責任。中央可運用轉移支付機制將部分事權的支出責任委托地方承擔。
預算改革先行,收入劃分改革在相關稅種稅制改革基本完成后進行
記者:深化財稅體制改革意義重大、任務艱巨,有沒有明確的路線圖和時間表?
樓繼偉:新一輪財稅體制改革,從邏輯看,預算管理制度改革是基礎,要先行;收入劃分改革須在相關稅種稅制改革基本完成后進行;而建立事權與支出責任相適應的制度需要量化指標并形成有共識的方案。整體改革任務重、難度大、時間緊。
今明兩年是關鍵。按照中央的部署和要求,預算管理制度改革要取得決定性進展,稅制改革在立法、推進方面取得明顯進展,事權與支出責任劃分改革要基本達成共識。2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作和任務,2020年各項改革基本到位,現代財稅制度基本建立。