本報記者 吳曉璐

1月13日，中國證監會召開2025年系統工作會議（以下簡稱“會議”），研究部署2025年重點工作。會議提出，聚焦主責主業，著力提升監管執法效能和投資者保護水平。

受訪專家認為，資本市場法規制度將不斷完善，提升監管威懾力；監管協同有望進一步加強，通過“行民刑”立體化追責提高違法違規成本；中小投資者保護機制將更加健全，持續提高市場吸引力，增強市場內在穩定性，進而塑造良好市場生態。

進一步健全法規制度

在體制機制建設方面，會議提出，堅持懲、防、治并舉，進一步完善監管執法體制機制，補齊資本市場法治建設短板，強化科技賦能。

近年來，監管部門持續落實《關于依法從嚴打擊證券違法活動的意見》，推動健全依法從嚴打擊證券違法活動的執法司法體制機制。去年5月份，為了加強行政執法與刑事司法銜接工作，完善執法司法部門配合制約機制，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和中國證監會四部門印發《關于辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問題的意見》；去年7月份，國務院辦公廳轉發中國證監會等部門《關于進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見》，從堅決打擊和遏制重點領域財務造假，優化證券監管執法體制機制，加大全方位立體化追責力度等方面作出安排，構建綜合懲防長效機制。

從“懲、防、治”并舉的角度來看，華東政法大學國際金融法律學院教授鄭彧對《證券日報》記者表示，隨著新證券法和刑法修正案（十一）的實施，我國證券違法違規行為的立體化懲戒體系已經初步建立；從治的角度來看，建立證券市場誠信制度、“追首惡”“打幫兇”、完善投資者保護機制等一系列資本市場創舉，提高了資本市場信用環境的治理水平。所以，從目前來看，短板或在“防”上，如何做到早預防、早發現、早打擊，或是未來工作的重點。

“比如，建立更加市場化的價格約束機制，引導中介機構發現、培育好企業，利用金稅系統或其它政務系統發現疑點等等。”鄭彧表示，需要強調的是，預防措施的設計和完善要注意“尊重企業”與“打擊違法”的平衡，預防的目的是補上事中監管、事后監管有效性的不足，因此更需要標準的科學性、執法的藝術性、結果的準確性。

去年12月份，中國證監會召開黨委（擴大）會議，傳達學習中央經濟工作會議精神時表示，進一步健全法規制度，強化執法震懾，突出提升精準性，突出“追首惡”，嚴厲打擊欺詐發行、財務造假等違法違規行為。用好大數據等技術手段，增強非現場監管和現場檢查穿透力，提升“四早”特別是早識別能力。加強監管協同，強化準入、日常監管與稽查處罰的高效銜接，增強整體監管效能。

堅持“過罰相當”原則

在監管執法精準性方面，會議提出，突出依法監管、分類監管，快、準、狠打擊違法違規，既抓早、抓小、抓苗頭，更打大、打惡、打重點，提升監管執法的精準性。

去年，監管部門落實監管“長牙帶刺”、有棱有角的要求，強化監管全覆蓋，嚴厲打擊各類證券違法違規活動，維護資本市場健康秩序。據中國證監會數據，去年，證監會嚴肅查處欺詐發行、財務造假、違規減持、操縱市場等一批大要案，辦理各類案件739件，罰沒款金額超過2023年的兩倍。

業內人士表示，依法監管在于“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，快、準、狠打擊各類違法違規行為；分類監管目的在于提升打擊的精準性。此外，監管部門將堅持“過罰相當”原則，既嚴格執法，也體現監管溫度，做到嚴而有度、嚴而有效。

“強監管不是嚴而無度，關鍵是通過依法有效監管，使市場各方各盡其責、各得其所，促進強本強基。”證監會主席吳清在2024金融街論壇年會上表示。

鄭彧認為，依法監管除了遵循“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”外，還要把握好“守舊”與“創新”、“合法”與“非法”之間的尺度識別，一方面，要堅決打擊披著“創新”外衣的“新瓶裝舊酒”的行為，要以“同一產品、同一標準”的功能監管要求對照法律法規的規定進行執法；另一方面，對于有別于傳統產品的創新可以抱有容忍度，平衡好“市場發展”與“監管守正”之間的關系。

“分類監管可以在減少監管成本的同時，最大化提高監管效能，進而推動建立‘依法經營’‘合法合規’的市場風氣。”鄭彧表示。

中央財經大學教授、資本市場監管與改革研究中心主任陳運森在接受《證券日報》記者采訪時表示，提升監管執法精準性的關鍵在于提高智能化、科技化監管水平，并強化各監管主體間的協同。通過大數據和人工智能等技術，提升風險監測的精準性，實現早發現、早預警、早處置。同時，加強證監會、交易所、行業協會等多方聯動，形成全覆蓋、無死角的監管合力。

完善當事人承諾等實施細則

在投資者保護方面，會議提出，出臺中小投資者保護政策措施文件，推動健全特別代表人訴訟、當事人承諾等制度機制，切實維護市場“三公”。

去年8月份，證監會適用行政執法當事人承諾制度，紫晶存儲案投資者損失得到及時高效賠償，這是新證券法實施后首批當事人承諾案件。去年12月底，金通靈虛假陳述責任糾紛案、美尚生態虛假陳述責任糾紛案進入特別代表人訴訟程序。

清華大學法學院教授湯欣在接受《證券日報》記者采訪時表示，作為新證券法實施后首例落地行政執法當事人承諾制度的案件，紫晶存儲案較高效率地保護了投資者合法權益；金通靈、美尚生態兩案進入特別代表人訴訟程序，持續發揮對于嚴重的欺詐發行、財務造假行為的民事追責和震懾作用。

業界認為，下一步，監管部門將推動更多特別代表人訴訟、當事人承諾案例落地，有力支持投資者獲得賠償救濟，同時完善相關實施細則，高效維護投資者合法權益。

鄭彧認為，未來可能會更加強調特別代表人訴訟在民事追責賠償方面的作用，如允許投保機構直接發起特別代表人訴訟；更加注重當事人承諾方面的監管成本與監管收益的比較，以較小的監管成本獲得較大的監管收益，做到對違法收益應沒盡沒、應收盡收、應賠盡賠，從而在監管層面實現對于監管秩序的維護和投資者損失的補償。

在湯欣看來，針對特別代表人訴訟和當事人承諾機制，在謹慎選取典型性案例、依法推進立體化追責程序的前提下，也要總結現有經驗，到時機成熟時協力推出相關的實施細則，使得實踐經驗與市場預期能夠更好地相互契合。

陳運森認為，下一步，要進一步強化民事訴訟在保護投資者權益、追究違法違規責任方面的作用。建議通過降低投資者維權成本、提高訴訟效率，構建“行民刑”立體化追責體系，切實保護中小投資者合法權益。包括著力降低中小投資者維權門檻，簡化訴訟程序，完善特別代表人訴訟機制；完善中小投資者法律援助體系，提升維權效率和便利性；完善當事人承諾制度，鼓勵市場主體主動承擔責任。